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재건축사업의 정비구역지정 및 안전진단실시
Designate the redevelopment district for reconstruction project and carry out safety inspection
Ⅰ. 글의 첫머리에
많은 사람들이 아파트재건축에 대해 관심을 가지고 있으면서도 막상 구체적으로 재건축사업이 어떻게 진행되는가에 대해서는 정확한 지식을 가지고 있지 못하다. 심지어는 재건축과 재개발을 혼동하기도 한다.
재건축아파트를 분양받으려고 하면서도, 재건축조합원이 되어 나중에 아파트 한 채를 분양받는 것에 만족하고, 전체적으로 조합장이 어떻게 사업을 추진하여 조합원들에게 얼마만큼 재산상 이익을 남겨준 것인지에 대해서는 파고 들지 않는다.
이런 저런 이유로 지금까지 우리 사회에서 수없이 많은 아파트재건축사업이 추진되어 왔지만, 실제 조합원들이 당초 기대했던 만큼의 이익을 본 경우는 그렇게 많지 않고, 오히려 장기간에 걸친 추진과정에서 많은 고통만 받고 별로 이익을 보지 못한 경우도 있고, 심지어는 도중에 재건축사업이 무산되어 막대한 손해를 본 경우도 있다.
아파트재건축사업은 매우 까다롭고 복잡한 절차를 거쳐서 진행된다. 수많은 사람들이 관여하고, 행정관청의 지도감독을 받는다. 아파트재건축은 도시 및 주거환경정비법(도시정비법)에 의해 규율되는데, 이 법은 수시로 개정되고 있다. 재건축사업은 기본적으로 도시정비법에 의해 정비구역으로 지정되어야 가능하다. 정비구역의 지정은 행정청의 도시환경기본계획에 따라 수립되는 정비계획이 결정됨에 따라 이루어진다.
정비구역으로 지정되는 것이 아파트재건축사업의 출발지점이다. 재건축사업은 시도지사에 의한 기본계획부터 수립되어 고시되는 것에서 시작된다. 기본계획이 수립되면, 시장군수는 안전진단절차를 거쳐서 정비계획을 세우고, 정비구역을 입안한다. 그 다음, 시도지사는 정비계획을 결정하고 정비구역을 지정한다. 여기까지가 재건축사업시행준비단계에 해당한다.
정비계획이 결정되고 정비구역이 지정되면, 토지등소유자는 추진위원회를 구성하고 시장군수의 승인을 받는다. 추진위원회는 조합을 설립하여 시장군수의 조합설립인가를 받는다. 그 다음, 사업시행자는 시공자를 선정하고, 사업시행자는 시장군수로부터 사업시행인가를 받는다. 여기까지가 재건축사업시행단계에 해당한다.
사업시행자는 분양공고 및 분양신청을 받고, 사업시행자는 시장군수로부터 관리처분계획을 인가받는다. 그 다음, 이주 및 철거절차를 거치고, 착공 및 일반분양을 실시하게 된다. 여기까지가 관리처분계획단계에 해당한다. 사업시행자는 준공인가 및 입주절차를 거치고, 이전고시를 하며, 청산절차를 거친다. 여기까지가 사업완료단계에 해당한다.
여기에서는 재건축사업의 준비단계에 관해 하나씩 살펴보기로 한다. 특히 아파트재건축사업을 하기 위하여 필요한 기본계획과 정비계획, 정비구역의 지정, 안전진단실시에 관하여 구체적으로 알아보기로 한다.
Ⅱ. 아파트재건축은 도시정비사업인가?
원래 노후된 건물을 철거하고 새로 짓는 것은 단순한 건축행위에 해당한다. 이러한 건축물의 철거 및 신축행위는 건축법과 국토계획법에 의한 규제를 받는다. 아파트단지를 재건축하는 사업은 도시정비사업으로 규정하고, 특별법인 도시정비법을 통해서 규제한다.
정비사업은 정비구역에서 정비기반시설을 정비하거나 주택 등 건축물을 개량 또는 건설하는 재건축사업, 재개발사업, 주거환경개선사업, 도시환경정비사업을 말한다. 정비사업은 도시관리계획에 의한 도시계획사업으로서, 도시정비법에 의하여 정비구역을 지정하고, 정비사업을 시행한다.
대규모 아파트단지는 각 세대별로 구분소유권으로 되어 있지만, 각 아파트 동별로 재건축을 하면 곤란한 문제가 발생한다. 아파트단지 전체 토지등소유자들이 재건축조합을 설립하여 승인을 받아 재건축을 하도록 법에서 규정하고 있다.
아파트재건축사업은 도시정비사업의 하나로서 도시정비법에서 달성하려는 공공의 이익에 부합한다. 재건축사업을 목적으로 하는 재건축조합은 토지등소유자 다수의 동의를 얻는 오직 하나의 정비사업조합만이 설립될 수 있고, 인가를 받을 수 있다. 국민과 주민의 공공복리를 실현할 의무가 있는 국가와 지방자치단체로서는 관할 관청의 인가에 의하여 설립되는 정비사업조합에 의하여 시행될 정비사업이 제대로 추진될 수 있도록 지원하고 협조하여야 한다.
도시정비법은 국토교통부장관이나 시·도지사 등에게 도시·주거환경정비 기본계획의 수립 및 정비구역 지정 등 정비사업조합 설립의 토대를 마련하고 정비사업 시행을 위한 단계적 절차에 관여할 각종 권한과 역할을 부여하고, 기본계획 수립단계에서 관계 행
정기관의 장에게 협의 권한을 보장하고 있다.
도시정비법은 국토교통부장관이나 시·도지사에게 정비사업의 추진실적을 보고받을 권한과 정비사업의 원활한 시행을 위하여 감독상 필요하다고 인정하는 때에는 보고 또는 자료의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 그 업무에 관한 사항을 조사하게 할 수 있는 권한을 부여하고 있다(제75조).
Ⅲ. 재건축사업이란 무엇인가?
주택재건축사업은 도로 등 정비기반시설은 비교적 양호하나 노후 불량화 된 건물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위해 시행하는 사업을 말한다. 구체적으로 노후 불량주택을 철거하고 그 대지 위에 새로운 주택을 건설하기 위하여 기존 주택 소유자들이 자율적으로 조합을 결성하여 주택을 건설하는 사업을 말하며, 주택공급 및 주거환경 개선을 목적으로 한다.
아파트단지는 집합건물에 해당한다. 아파트단지를 재건축하기 위하여는 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률에 의한, 구분소유자 및 의결권의 각 5분의 4 이상의 다수에 의한 결의를 받도록 되어 있다. 이와 같은 재건축결의를 거친 다음 조합을 설립하여 재건축사업을 추진하는 것이다. 재건축조합은 비법인사단에 해당한다.
① 시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업인 재건축사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자로 구성된 조합을 설립하여야 한다. ② 재건축조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립추진위원회를 구성하여 시장·군수의 승인을 얻어야 한다. ③ 정비사업에 있어서 ‘토지 등 소유자’라 함은 정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자를 말한다. ④ 시장·군수는 정비구역 및 그 면적 등이 포함된 정비계획을 수립하여 시·도지사에게 정비구역지정을 신청하고, 시·도지사가 정비구역을 지정하여 고시한다.
조합설립추진위원회를 구성하기 위하여 ‘토지등소유자’ 과반수의 동의를 얻어야 하는데, 위 ‘토지등소유자’는 같은 법 제2조 제9호 (나)목 (1)호에 따라 정비구역 안에 건축물과 부속토지 양자를 모두 소유한 자로 보아야 한다.
재건축사업은 도시정비법이 시행되면서 원칙적으로 주택재개발사업에 준하는 공법적 통제를 적용받게 되었다. 그로 인하여 공공적인 성격을 가진 도시정비사업으로 편입되었다. 도시정비법 제정 이후 주택재건축사업에서도 기본계획의 수립에서부터 구역지정과 관리처분계획, 이전고시와 공무원 의제규정에 이르기까지 많은 공법적 규율이 적용되어 행정청에 의한 통제가 보다 강화되었다.
도시정비법에서는 정비구역의 지정이라는 제도를 마련하여 정비사업의 개시 여부를 행정청이 통제한다. 재건축사업도 정비사업으로 규정하고, 재개발사업과 동일하게, 정비구역의 지정, 사업시행의 인가, 관리처분계획의 인가라는 행정처분을 통해 통제하고 있다. 종래에는 주택재개발사업은 도시재개발법에 의하여, 주택재건축사업은 주택건설촉진법과 집합건물법에 의하여 따로 시행되었다. 도시정비법 시행에 따라 원칙적으로 재개발사업의 주된 골격에 재건축사업을 포섭하는 방식으로 통합되었다.
재건축조합은 동의하지 않은 토지등소유자들을 대상으로 매도청구소송을 할 수 있다. 재개발사업에서는 동의하지 않는 조합원에 대하여 공익사업법을 준용하여 공법상의 권능인 수용권을 행사하여 토지를 취득하는 방식과는 근본적인 차이가 있다.
재건축에서의 매도청구는 토지 등 소유권이전이 민사재판절차를 통하여 이루어진다는 것과 매도청구가격이 시가보상(개발이익 포함)으로 이루어진다는 점에서 감정평가기관의 감정평가금액으로서 개발이익이 배제된 보상이 주어지는 재개발사업과 차이가 있다. 재개발사업에서는 수용에 따른 손실보상을 위하여 감정평가는 반드시 거쳐야 하지만, 재건축사업에서는 조합원들의 의결방식에 따라 생략이 가능하다.
Ⅳ. 도시주거환경정비기본계획
정비사업은 실질적으로는 사업시행자가 수립한 사업시행계획 및 관리처분계획에 의하여 보다 구체화되어 시행된다. 사업시행계획은 정비계획에서 정한 기준에 따라 작성되어야 하고, 정비계획은 기본계획의 기준에 따라 작성되어야 한다. 정비사업 단계별 각각의 행정계획은 기본계획, 정비계획, 사업시행계획, 관리처분계획으로 구분할 수 있다. 이러한 각 계획은 서로 논리적 연관관계에 따라 작성된다.
재건축사업에 있어서 반드시 알아두어야 하는 것이 도시주거환경정비기본계획과 도시주거환경정비계획이다.
기본계획은 국토계획법에 의한 도시기본계획의 하위계획이면서, 도시정비법에 의한 정비계획에 대해서는 상위계획으로서의 법적 지위를 가진다. 정비기본계획은 도시기본계획상의 토지이용계획과 부문별 계획 중 도시주거환경의 정비에 관한 내용을 반영한 것이다.
기본계획은 도시정비사업에서 다음과 같은 의미를 가진다. 기본계획은 국토계획법에 따른 도시군기본계획 등 상위계획의 이념과 내용이 도시정비법의 정비사업을 통해 실현될 수 있도록 도시정비의 미래상과 목표를 명확하게 설정하고 실천 전략을 구체적으로 제시한다.
기본계획은 도시기능의 보존, 회복, 정비차원에서 정비구역 별 정비사업의 방향과 지침을 정하여 무질서한 정비사업을 방지하고 적정한 밀도로 주변지역과 조화되는 개발을 유도하여 합리적인 토지이용과 쾌적한 도시환경의 조성 및 도시기능의 효율화를 도모한다. 기본계획은 도시의 경제 사회 문화활동, 물리적 환경의 현황, 장래 변화에 대한 과학적 분석과 정비사업 수요 예측에 따라 단계별로 사업이 이루어지도록 함으로써 장래의 개발수요에 효과적으로 대처하고 정비사업의 합리성 효율성을 도모한다.
기본계획은 도시군기본계획의 하위계획으로 도시군기본계획상 토지이용계획과 부문별 계획 중 도시주거환경의 정비에 관한 내용을 반영하며, 기본계획의 내용은 정비계획 등 하위계획 및 관련 토지이용계획에 반영되어야 한다.
기본계획은 정비사업에 관한 종합계획으로 특별시 광역시 특별자치시 특별자치도 시 단위로 수립한다. 기본계획은 정비계획의 상위계획으로 유형별 정비구역 지정대상과 정비방향을 설정하고, 정비기반시설 기준, 개발밀도 기준, 정비방법 등 정비사업의 기본원칙 및 개발지침을 제시한다.
정비기본계획은 도시정비법 제3조에 의거 수립하는 법정계획이며, 기본계획의 수립 절차는 시장이 기본계획(안)을 작성하고, 주민공람, 지방의회 의견 청취, 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 지방자차단체의 장이 공보에 고시하도록 정하고 있다.
정비기본계획(재건축사업부문)상 정비예정구역은 기본계획에서 정한 바에 따라 재건축사업을 시행하는 것이 원칙이다. 기본계획은 정비사업의 장기성과 종합적인 측면에서 기본방침을 정하는 것이므로 개념 본질적으로 일반 국민에 대해 구속력을 갖지 않음은 당연하다. 따라서 도시기본계획과 마찬가지로 행정기관 내부적인 지침으로 행정기관만을 구속하는 비구속적 행정계획으로 일반 국민을 구속하는 처분성은 인정되지 않는다. 기본계획은 행정처분이 아니다. 기본계획은 손실보상, 행정심판, 행정소송 등의 문제를 발생시키지 않는다.
특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장(기본계획의 수립권자)은 관할 구역에 대하여 도시ㆍ주거환경정비기본계획을 10년 단위로 수립하여야 하며, 기본계획에 대하여 5년마다 타당성을 검토하여 그 결과를 기본계획에 반영하여야 한다. 도시ㆍ주거환경정비기본계획은 도시기본계획과 연계된 도심 및 주택재정비에 대한 종합계획으로서 상위계획인 도시기본계획의 이념과 내용이 도시정비법에 의한 정비시업을 통하여 실현될 수 있도록 정비구역별 정비사업의 방향과 지침을 정하여 구체화한 계획이다.
기본계획의 수립절차를 보면, 기본계획 수립권자는 기본계획안을 만들어서 주민에게 공람하고, 지방의회의 의견을 들은 다음, 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐, 도지사의 승인을 받은 다음 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. 기본계획의 수립권자는 기본계획을 수립하거나 변경하려는 경우에는 14일 이상 주민에게 공람하여 의견을 들어야 하며, 제시된 의견이 타당하다고 인정되면 이를 기본계획에 반영하여야 한다. 기본계획의 수립권자는 기본계획을 수립하거나 변경한 때에는 지체 없이 이를 해당 지방자치단체의 공보에 고시하고 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다.
추진위원회 승인은 도시정비법 제13조 제2항에 따라 토지등소유자의 1/2 이상의 동의를 얻어 관할구청장의 승인을 받도록 되어 있고, 승인권자인 관할구청장이 기본계획에 적합한 범위 안에서 합리적인 정비계획의 수립 가능 여부 및 주민들의 사업 참여 의사 등을 종합적으로 고려하여 판단하는 것이므로 추진위원회 승인 및 기본계획 변경 등은 관할구청장이 판단할 사항이다.
Ⅴ. 정비계획의 수립
재건축사업은 크게 3단계의 행정계획으로 구분된다. 정비계획, 사업시행계획, 관리처분계획으로 나누어진다. 정비계획은 물리적 및 비물리적 현황을 분석하여 장래의 개발수요에 효과적으로 대응하고, 정비사업이 합리성과 효율성에 기반하여 구체적으로 집행될 수 있도록 물적으로 표현하는 구속적 행정계획이다.
도시정비법상 기본계획과 정비계획의 국토계획법상의 지위를 보면 다음과 같다. 국토계획법상, 광역도시계획 – 도시기본계획 – 도시관리계획 – 지구단위계획의 체계 가운데에서, 도시정비법상의 기본계획은 국토계획법상 도시기본계획과 도시관리계획의 중간적 지위에 있다. 정비계획은 국토계획법상의 지구단위계획과 대등한 위치에 있다.
정비구역의 지정권자는 정비구역 지정을 위하여 정비계획을 입안할 수 있다. 시장 군수는 기본계획에 적합한 범위에서 특정 구역에 대하여 정비계획을 수립한 다음, 시도지사에게 정비구역지정을 신청하여야 한다. 자치구의 구청장 또는 광역시의 군수는 정비계획을 입안하여 특별시장ㆍ광역시장에게 정비구역 지정을 신청하여야 한다. 이 경우 지방의회의 의견을 첨부하여야 한다.
정비계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. ① 정비사업의 명칭, ② 정비구역 및 그 면적, ③ 도시ㆍ군계획시설의 설치에 관한 계획, ④ 공동이용시설 설치계획, ⑤ 건축물의 주용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이에 관한 계획, ⑥ 환경보전 및 재난방지에 관한 계획, ⑦ 정비구역 주변의 교육환경 보호에 관한 계획, ⑧ 세입자 주거대책, ⑨ 정비사업시행 예정시기
토지등소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 정비계획의 입안권자에게 정비계획의 입안을 제안할 수 있다. ① 단계별 정비사업 추진계획상 정비예정구역별 정비계획의 입안시기가 지났음에도 불구하고 정비계획이 입안되지 아니하거나 같은 호에 따른 정비예정구역별 정비계획의 수립시기를 정하고 있지 아니한 경우, ② 토지등소유자가 토지주택공사등을 사업시행자로 지정 요청하려는 경우, ③ 토지등소유자(조합이 설립된 경우에는 조합원을 말한다)가 3분의 2 이상의 동의로 정비계획의 변경을 요청하는 경우.
정비계획의 입안권자는 정비계획을 입안하거나 변경하려면 주민에게 서면으로 통보한 후 주민설명회 및 30일 이상 주민에게 공람하여 의견을 들어야 하며, 제시된 의견이 타당하다고 인정되면 이를 정비계획에 반영하여야 한다. 정비계획의 입안권자는 주민공람과 함께 지방의회의 의견을 들어야 한다.
입안 제안은 정비계획 및 정비구역지정을 촉구하는 의미를 가지는 것에 불과하다. 토지등소유자에게 정비계획 및 정비구역의 지정을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권이 있다고 볼 수 없어 입안권자가 토지등소유자의 입안 제출을 거부하거나 받아들이지 않는다고 하여 이를 항고소송으로 다툴 수는 없다.
항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나, 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리 의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것이다. 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니다.
도시 및 주거환경정비법상 주거용 건축물의 세입자에 대한 주거이전비의 보상은 정비계획이 외부에 공표됨으로써 주민 등이 정비사업이 시행될 예정임을 알 수 있게 된 때인 정비계획에 관한 공람공고일 당시 해당 정비구역 안에서 3월 이상 거주한 자를 대상으로 한다. 이사비 보상대상자는 공익사업시행지구에 편입되는 주거용 건축물의 거주자로서 공익사업의 시행으로 인하여 이주하게 되는 자로 본다(대법원 2010. 11. 11. 선고 2010두5332 판결).
도시정비법상 주거용 건축물의 소유자에 대한 주거이전비의 보상은 주거용 건축물에 대하여 정비계획에 관한 공람공고일부터 해당 건축물에 대한 보상을 하는 때까지 계속하여 소유 및 거주한 주거용 건축물의 소유자를 대상으로 한다(대법원 2016. 12. 15. 선고 2016두49754 판결).
Ⅵ. 정비구역의 지정 및 고시
정비구역은 정비사업을 계획적으로 시행하기 위하여 지정 고시된 구역을 말한다. 정비구역의 지정은 정비사업을 시행하기 위한 대상구역을 확정하는 행위를 말한다. 정비구역 지정은 대상구역의 면적만을 확정하는 것이고, 정비사업을 구체적으로 진행하기 위하여는 정비계획을 결정하여야 한다. 정비계획에는 정비사업의 구체적인 계획내용인, 건폐율, 용적률, 사업시행시기 등이 포함되어야 한다.
정비구역의 지정에 부가하여 정비계획의 수립이라는 구속적 행정계획이 수반되어야 한다. 정비구역의 지정은 반드시 정비계획의 수립과 동시에 이루어져야 한다. 정비계획의 입안권자는 안전진단의 결과와 도시계획 및 지역여건 등을 종합적으로 검토하여 정비계획의 입안 여부를 결정하여야 한다.
정비구역 지정 및 정비계획 결정은 양자가 결합하여 하나의 구속적인 도시관리계획으로 효력을 발생하며, 정비계획의 내용 중 일부 지구단위계획이 포함되면, 그 부분에 한하여 지구단위계획으로 의제된다.
정비구역이란 정비사업을 시행하기 위하여 확정된 대상구역이다. 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(광역시의 군수는 제외하며, “정비구역의 지정권자”라 한다)는 기본계획에 적합한 범위에서 노후ㆍ불량건축물이 밀집하는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 정비계획을 결정하여 정비구역을 지정(변경지정을 포함한다)할 수 있다.
정비구역의 지정권자는 정비구역을 지정(변경지정을 포함한다)하거나 정비계획을 결정(변경결정을 포함한다)한 때에는 정비계획을 포함한 정비구역 지정의 내용을 해당 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. 정비구역의 지정권자는 정비계획을 포함한 정비구역을 지정ㆍ고시한 때에는 국토교통부장관에게 그 지정의 내용을 보고하여야 하며, 관계 서류를 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다.
도시정비법 제3조 및 제4조에 의하면 특별시장·광역시장 또는 시장이 정비구역으로 지정할 예정인 구역의 개략적 범위가 포함된 도시·주거환경정비기본계획을 수립하면 시장·군수 또는 자치구의 구청장은 그 기본계획에 적합한 범위 안에서 정비사업의 명칭, 정비구역 및 그 면적 등이 포함된 정비계획을 수립하여 시·도지사에게 정비구역 지정을 신청하도록 되어 있다.
도시정비법은 정비예정구역의 개략적 범위에 관한 사항을 포함하는 도시·주거환경정비기본계획을 수립 또는 변경하고자 하는 때 소정의 절차를 거치도록 하면서 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그 예외를 인정하고 있다.
이미 수립된 기본계획에서 정한 정비예정구역의 범위 안에서 정비구역을 지정하는 경우에는 정비구역의 지정을 위한 절차를 거치는 외에 따로 기본계획을 먼저 변경하여야 한다거나 그 변경절차를 거치지 아니하고 곧바로 정비구역 지정행위에 나아간 것이 위법하다고 볼 수는 없다(대법원 2013. 10. 24. 선고 2011두28455 판결).
주택재건축사업의 조합을 설립할 때 정비구역에 주택단지가 아닌 지역이 포함되어 있을 경우에는 주택단지에 대하여 구 도시정비법 제16조 제2항에 의한 동의를 얻는 것과 별도로 주택단지가 아닌 지역에 대하여도 같은 조 제3항에 의한 동의를 얻어야 한다(대법원 2014. 5. 29. 선고 2011다46128 판결).
행정청이 관리처분계획에 대한 인가 여부를 결정하는 과정에서 행정청은 관리처분계획을 실질적으로 심사할 권한이 있으나, 더 나아가 행정청이 정비계획 수립 과정에서 미리 조사하거나 재개발조합으로부터 이미 제출받아 보유하고 있는 정비구역 내 토지등소유자의 명단과 관리처분계획상 분양대상자, 현금청산대상자 명단을 하나하나 대조하여 현금청산대상자 중 누락된 사람이 있는지를 확인할 의무까지 부담한다고 볼 수 없다(대법원 2014. 3. 13. 선고 2013다27220 판결).
Ⅶ. 정비구역지정의 효과
정비구역의 지정 및 정비계획은 도시관리계획의 일종으로 정비구역이 지정 고시되면 정비계획의 내용에 적합하지 아니한 건축물 또는 공작물을 설치할 수 없게 된다. 정비구역으로 지정되지 아니하는 이상 정비사업이 진행될 수 없으므로 정비구역의 지정은 그 구역 내의 토지등소유자의 권리의무에 직접적인 영향을 미치게 된다. 정비구역 지정은 구속적 사항을 담고 있는 행정계획 및 행정처분이다.
정비구역에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장ㆍ군수등의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. ① 건축물의 건축, ② 공작물의 설치, ③ 토지의 형질변경, ④ 토석의 채취, ⑤ 토지분할, ⑥ 물건을 쌓아 놓는 행위, ⑦ 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위
조합을 설립하려는 경우에는 정비구역 지정ㆍ고시 후 ① 추진위원회 위원, ② 운영규정에 대하여 토지등소유자 과반수의 동의를 받아 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여 시장ㆍ군수등의 승인을 받아야 한다.
정비구역의 지정ㆍ고시가 있는 경우 해당 정비구역 및 정비계획 중 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제52조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항은 지구단위계획구역 및 지구단위계획으로 결정ㆍ고시된 것으로 본다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 지구단위계획구역에 대하여 제9조제1항 각 호의 사항을 모두 포함한 지구단위계획을 결정ㆍ고시(변경 결정ㆍ고시하는 경우를 포함한다)하는 경우 해당 지구단위계획구역(Bebauungs Plan)은 정비구역으로 지정ㆍ고시된 것으로 본다.
정비계획을 통한 토지의 효율적 활용을 위하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제52조제3항에 따른 건폐율ㆍ용적률 등의 완화규정은 정비계획에 준용한다. 이 경우 ‘지구단위계획구역’은 ‘정비구역’으로, ‘지구단위계획’은 ‘정비계획’으로 본다.
국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장, 군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다)은 기본계획을 공람 중인 정비예정구역 또는 정비계획을 수립 중인 지역에 대하여 3년 이내의 기간(1년의 범위에서 한 차례만 연장할 수 있다)을 정하여 ① 건축물의 건축, ② 토지의 분할행위를 제한할 수 있다.
건축허가를 신청한 토지 일대가 도시주거환경정비계획으로 지정 고시되고 이를 근거로 정비사업이 진행될 경우, 행정기관이 건축허가신청을 반려하는 것은 공익과 사익의 정당한 형량에 따른 적법한 처분이다.
주택재개발사업 등 도시 및 주거환경정비법상의 각종 정비사업에 관하여 그 조합설립추진위원회가 구성되려면 그 전제로 ‘토지등소유자’의 범위가 확정될 필요가 있고, 또 ‘토지등소유자’의 범위를 확정하기 위하여는 특별시장·광역시장 또는 도지사에 의한 정비구역의 지정 및 고시가 선행되어야 한다(대법원 2009. 10. 29. 선고 2009두12297 판결).
정비구역이 지정되지 아니한 상태에서 일부 주민이 임의로 획정한 구역을 기준으로 구성된 조합설립추진위원회가 시장·군수의 승인을 얻어 설립될 수 있다고 한다면, 정비사업에 관한 제반 법률관계가 불명확·불안정하게 되어 정비사업의 추진이 전반적으로 혼란에 빠지고 그 구역 안에 토지 등을 소유하는 사람의 법적 지위가 부당한 영향을 받을 현저한 우려가 있다. 따라서 그와 같이 정비구역의 지정 및 고시 없이 행하여지는 시장·군수의 재개발조합설립추진위원회 설립승인은 도시 및 주거환경정비법의 규정 및 조합설립추진위원회제도의 취지에 반하여 허용될 수 없고, 그와 같은 하자는 중대할 뿐만 아니라 객관적으로 명백하다고 할 것이다.
정비구역의 지정은 도시관리계획의 일종으로서, 정비구역이 지정고시되면 정비구역 안에서 건축물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할 등 행위를 하고자 하는 자는 시장 군수의 허가를 받는 등 행위제한을 받게 되므로, 정비구역의 지정은 정비구역 내의 토지등소유자의 권리 의무에 영향을 미치게 되어 성질상 행정처분으로 본다.
택지개발 예정지구 지정처분은 건설교통부장관이 법령의 범위 내에서 행하는 일종의 행정계획으로서 재량행위라고 할 것이므로 그 재량권의 일탈·남용이 없는 이상 그 처분을 위법하다고 할 수 없다(대법원 1997. 9. 26. 선고 96누10096 판결).
도시재개발법에 의한 도시재개발구역의 지정 및 변경은 관계 행정청의 재량권의 일탈 또는 남용이 없는 한 그 처분을 위법하다고 할 수는 없다(대법원 1993. 10. 8. 선고 93누10569 판결).
도시환경정비사업을 직접 시행하려는 도시환경정비구역안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자가 도시·주거환경정비기본계획 및 정비계획에 따라 정비기반시설 부지로 예정되어 있는 토지를 취득한 경우라도 처분에 아무런 제한을 두고 있지 않으므로 사업시행인가를 받지 않은 채 언제든지 이를 제3자에게 처분할 수 있고, 사업시행인가 후에도 구 도시정비법 제65조 제2항에 따라 토지가 국가 등에 최종 귀속되기 전까지는 이를 제3자에게 처분할 수 있다(대법원 2015. 2. 26. 선고 2012두19519 판결).
행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 것이다.
행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있다.
행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다(대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결).
Ⅷ. 재건축사업 정비계획 입안을 위한 안전진단
노후불량건축물은 정비사업 입안대상지역 결정에 있어서 중요한 요건이며, 재건축사업의 정비구역지정 및 안전진단의 대상기준이 된다.35) 도시정비법 제2조 제3호 (다)목 및 그 시행령 제2조 제2항 제1호가 규정한 노후건축물은 준공된 후 20년 등이 지난 건축물로서 그로 인하여 건축물이 노후화되고 구조적 결함 등이 발생하여 철거가 불가피한 건축물을 말한다고 해석함이 타당하다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두16592 전원합의체 판결 등 참조).
노후불량건축물의 범위는 도시정비법 제2조 제3호 및 시행령 제2조에서 규정하고 있다. 이 중 도시정비법 제2조 제3호 라목의 “도시미관을 저해하거나 노후화된 건축물로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 시도조례로 정하는 건축물”은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다. ① 준공된 후 20년 이상 30년 이하의 범위에서 시도조례로 정하는 기간이 지난 건축물, ② 국토의계획및이용에관한법률 제19조 제1항 제8호에 따른 도시 군기본계획의 경관에 관한 사항에 어긋나는 건축물
도시정비법과 그 시행령이 ‘준공된 후 20년이 지난 건축물을 ‘노후화로 인한 구조적 결함 등으로 인하여 철거가 불가피한 건축물’의 하나로 규정하고 있는 취지는 준공된 후 일정기간이 경과하면 건축물이 그에 비례하여 노후화하고 그에 따라 구조적 결함 등이 발생할 가능성도 크다는 데에 있다.
안전진단은 재건축사업에서 주택의 노후 불량 정도에 따른 건축물의 구조안전성, 건축마감, 설비노후도 및 주거환경적합성 등을 조사하여 재건축사업의 가능 여부를 판단하는 행정절차를 말한다. 무분별한 재건축사업의 남용을 방지하기 위한 통제장치이다.
도시정비법 제12조는 일정한 경우에 필수적으로 주택단지 내의 건축물을 대상으로 안전진단을 실시한 다음 그 결과 등을 종합적으로 검토하여 정비계획의 수립 또는 주택재건축사업의 시행 여부를 결정하도록 규정하고 있다.
정비계획의 입안권자는 재건축사업 정비계획의 입안을 위하여 정비예정구역별 정비계획의 수립시기가 도래한 때에 안전진단을 실시하여야 한다(제12조 제1항).
정비구역 지정은 표준화되고 획일적인 기준에 의하여 판단될 필요가 있다.
정비계획의 수립 또는 주택재건축사업의 시행 여부를 결정하기 위하여 일정한 경우에 필수적으로 주택단지 내의 건축물을 대상으로 안전진단을 실시하여야 한다(제1항, 제2항).
시장·군수는 안전진단 실시 여부를 결정함에 있어 현지조사 등을 통하여 해당 건축물의 구조안정성, 건축마감, 설비노후도 및 주거환경 적합성 등을 심사하여야 한다.
아파트단지는 도시정비법에서 정한 노후불량주택에 해당되어야 재건축사업을 할 수 있게 된다. 노후불량주택에 해당하는지 여부는 단순히 ‘준공된 후 20년 등의 기간 경과 기준’만을 가지고 판단하는 것이 아니라, 전문기관이 실시하는 안전진단 결과를 가지고 정책적으로 판단한다.
정비계획 수립 시 재건축의 시행 여부를 결정하기 위한 안전진단을 우선 실시하도록 하는 등 안전진단과 정비계획 수립 절차를 통합하여 안전진단 미 통과에 따른 사업장기화로 인한 피해를 방지하도록 하였다.
2009년 2월 6일 도시정비법이 개정된 이후에는 재건축사업을 위한 추진위원회가 구성되기 이전에 시장 군수가 재건축사업에 대한 정비계획을 수립할 때 재건축의 시행 여부를 결정하기 위하여 직권으로 안전진단을 실시하도록 하고 있다. 종전에는 추진위원회의 신청에 의해 안전진단을 실시하였으나, 2009년부터는 시장 군수가 실시하는 것을 원칙으로 하였다. 다만, 토지등소유자들이 시장 군수에게 안전진단실시를 신청할 수 있는 권리를 부여하고 있다.
정비계획의 입안권자는 재건축사업 정비계획의 입안을 위하여 정비예정구역별 정비계획의 수립시기가 도래한 때에 안전진단을 실시하여야 한다. 정비계획의 입안권자는 정비계획의 입안을 제안하려는 자가 입안을 제안하기 전에 해당 정비예정구역에 위치한 건축물 및 그 부속토지의 소유자 10분의 1 이상의 동의를 받아 안전진단의 실시를 요청하는 경우 등에는 안전진단을 실시하여야 한다.
특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 자치구의 구청장(이하 ‘정비계획의 입안권자’라 한다)은 안전진단의 요청이 있는 때에는 요청일부터 30일 이내에 국토교통부장관이 정하는 바에 따라 안전진단의 실시여부를 결정하여 요청인에게 통보하여야 한다.
정비계획의 입안권자는 현지조사 등을 통하여 해당 건축물의 구조안전성, 건축마감, 설비노후도 및 주거환경 적합성 등을 심사하여 안전진단의 실시 여부를 결정하여야 하며, 안전진단의 실시가 필요하다고 결정한 경우에는 대통령령으로 정하는 안전진단기관에 안전진단을 의뢰하여야 한다.
정비계획의 입안권자는 현지조사 등을 통하여 안전진단의 요청이 있는 공동주택이 노후ㆍ불량건축물에 해당하지 아니함이 명백하다고 인정하는 경우에는 안전진단의 실시가 필요하지 아니하다고 결정할 수 있다. 재건축사업의 안전진단은 주택단지의 건축물을 대상으로 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 주택단지의 건축물인 경우에는 안전진단 대상에서 제외할 수 있다.
도시정비법 제12조 제2항에서 같은 조 제1항에 따른 재건축사업의 안전진단은 주택단지내의 건축물을 대상으로 하도록 하고 있고, 도시정비법 시행령 제20조 제1항으로 정하는 주택단지내 건축물의 경우에는 안전진단 대상에서 제외할 수 있도록 하고 있다.
안전진단을 의뢰받은 안전진단기관은 안전진단을 실시하여야 하며, 안전진단 결과보고서를 작성하여 정비계획의 입안권자 및 안전진단의 실시를 요청한 자에게 제출하여야 한다. 정비계획의 입안권자(특별자치시장 및 특별자치도지사는 제외한다)는 정비계획의 입안 여부를 결정한 경우에는 지체 없이 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사에게 결정내용과 해당 안전진단 결과보고서를 제출하여야 한다.
정비계획의 입안권자는 안전진단의 결과와 도시계획 및 지역여건 등을 종합적으로 검토하여 정비계획의 입안 여부를 결정하여야 한다.
시ㆍ도지사는 검토결과에 따라 정비계획의 입안권자에게 정비계획 입안결정의 취소 등 필요한 조치를 요청할 수 있으며, 정비계획의 입안권자는 특별한 사유가 없으면 그 요청에 따라야 한다. 다만, 특별자치시장 및 특별자치도지사는 직접 정비계획의 입안결정의 취소 등 필요한 조치를 할 수 있다.
재건축사업의 안전진단은 다음 각 호의 구분에 따른다. ① 구조안전성 – 노후ㆍ불량건축물을 대상으로 구조적 또는 기능적 결함 등을 평가하는 안전진단, ② 구조안전성 및 주거환경 중심 평가 – 노후ㆍ불량건축물을 대상으로 구조적ㆍ기능적 결함 등 구조안전성과 주거생활의 편리성 및 거주의 쾌적성 등 주거환경을 종합적으로 평가하는 안전진단
재건축사업을 추진하려는 자의 신청에 의하여 또는 시장 군수의 직권으로 이루어진 안전진단 실시결정에 대하여 행정소송은 가능하다. 안전진단 실시결정이 있어야 재건축사업시행이 가능하고 안전진단 실시결정은 재건축사업에 대하여 찬성 또는 반대하는 자들에게 중대한 영향을 미치므로 이는 처분에 해당하여 행정소송의 대상이 된다. 이 경우 안전진단 실시결정에 대한 행정소송의 상대방은 시장 군수가 된다(법 제12조 제1항, 영 제20조).
재건축·재개발 규제를 완화해 주택 공급을 늘리는 방법으로, ① 준공 30년 이상 되면 정밀안전진단을 면제해 주고, ② 정밀안전진단 기준상 구조 안전성 가중치를 낮추며, ③ 재건축초과이익환수제를 완화하는 것이 논의되고 있는 상황이다.
정밀안전진단 때는, ① 구조 안전성, ② 주거 환경, ③ 건축 마감·설비 노후도, ④ 비용 편익 등을 기준으로 평가받는다. 구조 안전성은 건물 기울기 등 무너질 위험은 없는지를 평가하는 것이다. 정부는 2018년 안전진단을 강화하면서 평가항목 중 구조 안전성 비중을 20%에서 50%로 늘렸다.
안전진단은 재건축할 때 거쳐야 하는 첫 관문이다. 현행법상 지은 지 30년이 넘으면 재건축을 추진할 수 있다. 다만 ‘아파트가 너무 낡아 위험하고, 살기 불편하다’는 것을 검증받아야 한다.
국민의힘 소속 의원 11명은 2022년 3월 11일 ‘도시 및 주거환경정비법’ 개정안을 발의했다. 개정안의 핵심은 재건축할 때 거쳐야 하는 안전진단 문턱을 낮춰 주는 것이다. 내진 성능을 확보하지 못했거나 소방시설이 설치되지 않은 건축물은 재건축 단계에서 안전진단을 생략할 수 있게 하고, 주거환경 중심 평가 시 구조 안전성 분야의 가중치를 30% 이상 되지 못하게 한다는 내용이다.
Ⅸ. 글을 맺으며
노후된 아파트단지를 재건축하기 위하여는 무엇보다도 먼저 행정청의 정비계획이 수립되어야 하고, 그에 따른 정비구역으로 지정이 되어야 한다. 그런 다음에야 비로소 아파트재건축추진위원회 설립에 대한 행정청의 승인이 떨어진다.
정비구역으로 지정을 받기 위해서는 먼저 노후된 아파트단지에 대한 안전진단을 받아야 하고, 안전진단을 실시한 결과 노후불량건축물로 판정을 받아야한다. 때문에 이러한 사전절차를 충분히 검토하고 추진하여야 아파트재건축사업이 성공할 수 있는 것이다.
글. 김주덕 Kim, Choodeok 법무법인 태일 대표변호사
본 글은 월간 건축사에서 가져왔음을 알린다.
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